IMPLEMENTING A RISK-ORIENTED APPROACH IN THE PROCESS OF GOVERNMENT OVERSIGHT AND CONTROL IN THE FIELD OF FIRE SAFETY: EXPERIENCE AND CHALLENGES

 

Marina Sinyakova

head of the Department of Public Service and Personnel Policy, Ural Institute of Emergency Situations of the Russian Ministry of Emergency Situations,

Russia, Yekaterinburg

Mikhail Ganin

2nd Master's degree student, Russian Ministry of Emergency Situations Academy,

Russia, Moscow

 

 

АННОТАЦИЯ

В статье риск-ориентированный подход рассматривается в качестве принципиально нового механизма при осуществлении государственного контроля и надзора. В рамках реализации этого подхода осуществляется переход от проверки деятельности юридических лиц к проверке объектов. Описаны основные этапы внедрения риск-ориентированного подхода в практику. Отмечен опыт профилактической деятельности отдела надзорной деятельности и профилактической работы МО «город Екатеринбург». Выделены проблемы внедрения риск-ориентированного подхода в практику надзорной деятельности.

ABSTRACT

The article considers the risk-oriented approach as a fundamentally new mechanism for the implementation of state control and supervision. As part of this approach, the transition from checking the activities of legal entities to checking facilities is being implemented. The main steps in implementing a risk-oriented approach are described. The experience of preventive activities of the department of supervision and preventive work of the Ministry of Defense "City of Yekaterinburg" was noted. The problems of introducing a risk-oriented approach to the practice of supervision have been highlighted.

 

Ключевые слова: риск-ориентированный подход, контрольно-надзорная деятельность органов государственной власти; надзорная деятельность МЧС России.

Keywords: Risk-oriented approach, control and surveillance activities of public authorities, Oversight activities of the Ministry of Emergency Situations of Russia.

 

Система управления рисками не является новой, но остается всегда актуальной проблемой для большинства мировых государств. В России впервые о внедрении риск-ориентированном подхода в систему государственного управления в России заговорили чуть более 10 лет назад. Актуальность указанного подхода была связана с потребностью государства активизировать предпринимательскую деятельность через ослабление давления на бизнес со стороны государственных контрольных и надзорных органов, с одной стороны. С другой стороны, такой подход не позволяет снизить эффективность государственной деятельности по обеспечению общественной и национальной безопасности [6].

Вместе с тем, государственный контроль и надзор, в том числе и в сфере пожарной безопасности, остаются одним из актуальных и спорных вопросов в системе государственного управления.  

На основе имеющегося опыта внедрения риск-ориентированного подхода в деятельность государственных надзорных органов МЧС России определить основные направления его реализации в практической деятельности, а также выделить проблемы, которые возникли как для самой системы государственного пожарного надзора, так и для хозяйствующих объектов.

Исследование проводилось на материалах нормативно-правовых актов, уже имеющихся научных исследований и аналитических данных органов государственного пожарного надзора. В качестве методов исследования использованы общетеоретические методы: анализ теоретических источников, обобщение, анализ практической деятельности. 

В законодательных документах (Федеральный закон № 294-ФЗ от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») риск-ориентированный подход представлен в качестве принципиально нового метода, который меняет не только цели и задачи контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти, но сам правовой и организационный механизм ее реализации. Прежде всего, этот механизм становится вариативным. Он дает возможность выбора не только формы, но и продолжительности и периодичности проведения контрольных мероприятий, если это не противоречит законодательным нормам. Каким образом будут проводиться надзорные мероприятия, зависит, в первую очередь, от хозяйственной деятельности самого юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также от состояния тех производственных объектов, которые они эксплуатируют.  

Несмотря на то, что в научных исследованиях содержание понятия «риск» рассматривается с разных позиций (как опасность возникновения неблагоприятных последствий; как специфическое психологическое явление, воспринимаемое личностью субъективно или как действие в состоянии опасности), в законодательных актах Российской Федерации, а также в международных и российских нормативно-технических документах, понятия «риск» содержательно отражает возможность возникновения неблагоприятных последствий (например, в Руководстве ИСО/МЭК 51:2014; или ГОСТ Р 52551-2006 «Системы охраны и безопасности. Термины и определения»). Важно подчеркнуть, что риск рассматривается как комплексный показатель, связанный не только с вероятностью возникновения ущерба за определенный временной период, но и с количественным показателем этого ущерба.

Обратимся к мнению специалистов Чаплинского А.В. и Плаксина С.М., которые считают, что измерять в количественных показателях необходимо вероятность причинения вреда жизни, здоровью третьих лиц, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства [6].

Правительство Российской Федерации в 2015 году в целях апробации возможностей риск-ориентированного подхода в реорганизации надзорной деятельности принимает решение о проведении «пилотного» эксперимента. В «пилотный» проект по данному вопросу были включены Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Государственная инспекция труда (Роструд), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральная налоговая служба и МЧС России.  

В рамках пилотного проекта на первом этапе реформирования был осуществлен переход от проверки деятельности юридических лиц к проверке объектов.

В качестве базового подхода к классификации объектов надзора выбран подход, предусматривающий классификацию объектов надзора по категории опасности. Именно в этой области уже имелись существенные практические наработки.

Также были определены и основные этапы внедрения риск-ориентированного подхода в надзорную деятельность МЧС России. Назовем основные из них.

  1. Установление категорий объектов защиты. Для этого были выделены классы потенциальной опасности по видам экономической деятельности хозяйствующих объектов.
  2. Создание реестра объектов контроля (объектов защиты) на основании определения их характеристик и категории потенциальной опасности, а также с учетом сведений об их владельце (пользователе) или собственнике.
  3. Разработка, как единого реестра проверок, так и реестра нормативных правовых актов и документов, регламентирующих требований проверки и хода ее проведения.
  4. Установление периодичности проведения проверок в зависимости от уровня возможных рисков, возникающих в ходе эксплуатации подконтрольных объектов.
  5. Разработка методики оценки эффективности деятельности надзорных органов МЧС России и др. [4].

Вместе с тем, опыт реализации формирования реестров поднадзорных объектов, а также публикация закрытого реестра нормативных документов, устанавливающих требования пожарной безопасности, показал необходимость совершенствования данной нормативной базы совместно с хозяйствующими субъектами и гражданами. 

Не законченными за этот период остались процессы:

  • переход на оценку достижения социально-экономического эффекта от деятельности всей контрольно-надзорной деятельности. Важнейшими целевыми ориентирами при такой оценке становится снижение количества пожаров и количества погибших на пожарах при повышении эффективности бюджетных расходов;
  • более широкое использование негосударственных форм оценки соответствия объектов требованиям пожарной безопасности. Данный процесс должен стимулировать снижения затрат государства на проведение проверочных мероприятий;
  • работа по внесению или исключению организации из перечня проверяемых;
  • работа по стимулированию соответствия обязательным требованиям, а также разработка механизмов снижения количества проверок для таких субъектов.

Необходимо подчеркнуть, что особое место в «пилотном» проекте заняла работа по профилактике пожаров. Комплексная работа по внедрению риск-ориентированного подхода привела к снижению количества проверок. Для сравнения: после внедрения новых подходов на 2016 год запланировано 130 тыс. проверок, по сравнению с 173 тыс. в 2015 году [4].

Важность профилактической работы связана, на наш взгляд, с тем она снижает основные составляющие потенциальных негативных последствий пожаров. К таким последствиям относят, прежде всего, гибель и причинение вреда здоровью людей (в том числе травмирование). Также профилактические меры всегда направлены на снижение прямого и косвенного материального ущерба, который всегда возникает в результате пожара. В последнее время акцентируется внимание и на снижении социального ущерба, связанного с возможностью прекращения работы социально значимых объектов (школ, больниц, административных и производственных зданий и др.), которые пострадали от пожара [3].

Нужно отметить, что эта тенденция проявилась и в деятельности отдела надзорной деятельности и профилактической работы МО «город Екатеринбург». Особое место в системе проведения надзорных проверок всегда занимают образовательные организации (дошкольные учреждения, общеобразовательные школы, колледжи и учреждения дополнительного образования детей). Это связано с большим количеством одновременного пребывания там детей (в доминирующем большинстве – более 50 чел.), возрастом самих детей и значимостью данного социального объекта.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 данные объекты относятся к объектам категории высокого риска, в которых плановая проверка осуществляется один раз в 3 года. В 2015-16 гг. было проведен надзор по 639 адресам образовательных учреждений, где обучаются дети от 5 до 18 лет. При этом практически в 50% зданий были обнаружены нарушения противопожарной безопасности (в 30% случаях эти замечания были значительными).

Чтобы изменить сложившуюся ситуацию был сделан акцент на профилактическую работу. За 2016 год совместно с Управлением образования Администрации г. Екатеринбурга были подготовлены: Комплексный межведомственный план заинтересованных организаций и ведомств по профилактике гибели и травматизма детей при пожарах на 2017 г.; Сборник положений об организации городских мероприятий по профилактике гибели и травматизма детей при пожарах на 2017 год. Указанный комплексный план включает в себя несколько направлений деятельности: информационно-аналитические задачи, организационно-массовые мероприятия, учебно-педагогическая и методическая деятельность, взаимодействие со средствами массовой информации, издательская деятельность.

За 2017 гг. ситуация в дошкольных образовательных учреждениях и общеобразовательных школах значительно изменилась. В этом году проведено 220 надзорных проверок (из них 178 именно в ДОУ и школах). В 70% дошкольных и общеобразовательных учреждениях замечаний не было. В учреждениях среднего профессионального образования и дополнительного образования детей ситуация не изменилась (практически в 50% надзорных проверок выписаны предписания). Теперь такой комплексный план с Управлением образования Администрации г. Екатеринбурга отдел надзорной деятельности и профилактической работы МО «город Екатеринбург» составляет и подписывает ежегодно. Данный план также согласовывается и с отделом противопожарной пропаганды Свердловского областного отделения Общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество».

Важно отметить, что первый опыт внедрения риск-ориентированного подхода в практику надзорной деятельности выявил и ряд сложных проблем его реализации.

Первый блок проблем связан с взаимодействием надзорных органов с собственниками промышленных объектов.

Нужно отметить, что новыми законодательными нормами предусмотрена процедура изменения категории опасности. Однако, запуск этой процедуры возможен только по заявлению юридического лица или индивидуального предпринимателя. Юристы и инспектора отделов надзорной деятельности считают, что и надзорный орган должен быть наделен правом повышать категорию опасности объекта надзора, а значит и частоту его проверок. Однако это право должно быть использовано в случае, если

на объекте контроля неоднократно нарушались требования пожарной безопасности и создавали угрозу жизни и здоровью людей,

зафиксировано административное приостановление деятельности за нарушение требований пожарной безопасности,

объект надзора расположен при этом на значительных расстояниях от подразделений пожарной охраны (при увеличении в два и более раз нормативного времени прибытия первого подразделения) [3]. 

На введении этого права специалисты настаивают, поскольку уверены, что далеко не все собственники, которые имеют возможность в добровольном порядке подавать декларацию пожарной безопасности (и в этом случае надзорные мероприятия не планируются), добросовестны в своих намерениях соблюдать необходимые требования пожарной безопасности. И пока система независимых аудитов в нашей стране развита слабо, надеяться на сознательность владельцев хозяйствующих объектов в  вопросах соблюдения всех норм противопожарной безопасности не приходиться.

В этом контексте предпринимательское сообщество существенно волнует будущее развития именно независимой оценки пожарного риска, которая может снять напряжение между государственными официальными органами и бизнес-структурами.

Для представителей малого и среднего бизнеса остается актуальным и проблемным еще ряд вопросов, связанных с проведением федерального государственного пожарного надзора в соответствии с риск-ориентированным подходом. Среди этих вопросов:

- каким будет алгоритм применения технического регламента о требованиях пожарной безопасности;

- будут ли учитываться договорные отношения между собственниками и арендаторами объектов хозяйственной деятельности в случае привлечении к административной ответственности предпринимателей;

- планируется ли разграничение ответственности за нарушение требований пожарной безопасности между собственниками помещений и должностными и юридическими лицами ТСЖ, ЖСК, управляющих (обслуживающих) организаций (в части содержания общего имущества в многоквартирных домах)?

Более того, представители малого и среднего бизнеса считают, что представители общественных организаций должны участвовать при разрешении конфликтных ситуаций, возникающих между субъектами предпринимательской деятельности и представителями органов надзора на местах. Необходимо выстроить и совместную работу всех заинтересованных сторон в разборе таких ситуаций в досудебном порядке [2, 5].

Одной из самых спорных и сложных проблем остается – поиск адекватных и современных методик расчетов пожарного риска. Некоторые специалисты считают, что применяемые сегодня методика определения расчетных величин пожарного риска на производственных объектах не является адекватной современной ситуации [1].

Выводы или заключение.  

  1. Реализация риск-ориентированного подхода сегодня существенно меняет сегодня цели и задачи контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти. При этом сам правовой и организационный механизм реализации надзорной деятельности становится вариативным. Он дает возможность выбора не только формы, но и продолжительности и периодичности проведения контрольных мероприятий, если это не противоречит законодательным нормам.
  2. Нормативно-правовые акты, а также международные и российские нормативно-технические документы рассматривают понятия «риск» как опасность возникновения неблагоприятных последствий. В этой связи за основу классификации объектов надзора выбран критерий по категории опасности.
  3. На данном этапе в рамках внедрения риск-ориентированного подхода в надзорную деятельность МЧС России были определены основные его этапы, проведено ряд мероприятий, связанных формированием реестров поднадзорных объектов; публикацией закрытого реестра нормативных документов, устанавливающих требования пожарной безопасности; а также с разработкой и определением 5 категорий отнесения объектов к той или иной степени риска. В целом работа по профилактики пожаров за время пилотного проекта привела к снижению количества проверок на 25%.
  4. Вместе с тем первый опыт внедрения риск-ориентированного подхода в практику надзорной деятельности выявил и ряд сложных проблем его реализации. К ним относятся:
  • необходимость совершенствования нормативной базы, устанавливающей требования пожарной безопасности, совместно с хозяйствующими субъектами и гражданами;
  • расширение возможностей использования независимой оценки пожарного риска, которая может снять напряжение между государственными официальными органами и бизнес-структурами;
  • поиск адекватных и современных методик расчетов пожарного риска.

 

Список литературы:

  1. Абдурагимов И. М. Еще раз о принципиальной невозможности выполнения расчетов пожарных рисков детерминированными методами // Пожаровзрывобезопасность. №6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/esche-raz-o-printsipialnoy-nevozmozhnosti-vypolneniya-raschetov-pozharnyh-riskov-determinirovannymi-metodami
  2. Барашева Е.В., Зедгенизова И.И. Риск-ориентированный подход в пожарном надзоре для малого бизнеса [Электронный ресурс] // Режим доступа: ru›barasheva-e-v-zedgenizova-i…risk-orie/ (дата обращения 17.09.2019)
  3. Воронов С.П., Матюшин А.В., Шлепнев М.М. Применение риск-ориентированного подхода в деятельности органов государственного пожарного надзора // Научно-аналитический журнал «Вестник Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России». №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/primenenie-risk-orientirovannogo-podhoda-v-deyatelnosti-organov-gosudarstvennogo-pozharnogo-nadzora
  4. Обмен лучшими практиками применения риск-ориентированного подхода и оценки эффективности в контрольно-надзорной деятельности. Аналитическая записка [Электронный ресурс]// URL:http://ac.gov.ru/files/content/8052/obobschayuschaya-zapiska-obmen-praktikami-knd-17-03-16-pdf.pdf (дата обращения 17.09.2019)
  5. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении федерального государственного пожарного надзора [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.mr-news.ru/news/2016-11-01/primenenie-risk-orientirovannogo-podkhoda-pri-osushchestvlenii-federalnogo-gosudarstvennogo-pozharnogo-nadzora/ (дата обращения 17.09.2019)
  6. Чаплинский А. В., Плаксин С. М. Управление рисками при осуществлении государственного контроля в России // Вопросы государственного и муниципального управления. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/upravlenie-riskami-pri-osuschestvlenii-gosudarstvennogo-kontrolya-v-rossii